Sob o mesmo teto

O governo Michel Temer, de sua interinidade à posse oficial, tem sido carregado de polêmicas. A questionável ascensão à presidência, a base aliada duvidosa, as escolhas na composição ministerial e a contradição entre o discurso de limpeza política e a quantidade acusações que pesam sobre o governo são apenas alguns exemplos da turbulenta – ainda que breve – jornada de Temer à frente do Planalto.

O presidente já herdara parte do caos político e econômico produzido pela antiga situação bem como pelo grupo que lhe fazia oposição. O rombo nas contas públicas, uma das mais importantes feridas da gestão passada, apareceu nesse contexto como um dos muitos polêmicos imperativos com os quais o peemedebista teria que lidar em seu curto mandato. Do desespero por garantir avanços econômicos e do desejo demonstrar força e coordenação do novo governo é que nasceu a PEC 241/2016 (ou PEC 55/2016).

“A PEC do Gasto é fundamental e o primeiro passo, o primeiro exemplo efetivo do governo” – Romero Jucá para o Valor Econômico, em novembro de 2016.

Também chamada de PEC do Teto (ou PEC do Teto de Gastos), foi aprovada na manhã do dia 13 de dezembro de 2016, em sessão final no Senado Federal. Passou com facilidade por seus dois turnos na Câmara e, embora tenha contado com menor adesão dos senadores, também foi aprovada no segundo e final turno no Senado.

Apesar das críticas levantadas pela oposição, o texto caiu nas mãos da última Casa como fora originalmente proposto – e assim se manteve. Enquanto os partidários da proposta defendem ser a PEC um instrumento imprescindível ao reequilíbrio das contas públicas, a oposição critica-o, sobretudo, por restringir os investimentos públicos em saúde e educação.

Com 53 votos a favor e 16 contra, a PEC foi acatada e promulgada por Renan Calheiros (PMDB-AL), presidente do Senado. Para que o projeto fosse votado ainda na semana do dia 13, no entanto, Renan teve que correr contra o tempo: depois de ser afastado da presidência da Casa e então readimitido, fez, no Senado, três sessões seguidas na quinta-feira, dia 8, para garantir que a proposta fosse votada na data prevista.

Apesar da vitória apertada (uma diferença de quatro votos para além dos 49 necessários), a aprovação da PEC do Teto foi uma das grandes vitórias de Temer. Apesar de não cumprir com as expectativas projetadas sobre seu mandato, o presidente, com ela, deu a primeira e mais contundente demonstração de força e articulação ao aprová-la.

Não se trata, no entanto, de um momento confortável, e Temer sabe disso. Ele e sua equipe – assim como toda a elite política brasileira – andam em uma corda bamba cada vez mais fina conforme aproximam-se as homologações das delações da Lava Jato – e, enquanto situação, têm ainda mais a perder.

Entenda a seguir o recém aprovado Projeto de Emenda Constitucional e quais serão suas implicações para o futuro do Brasil.

O que é uma PEC?

“PEC” é a sigla que designa uma Proposta de Emenda Constitucional. Trata-se de um mecanismo democrático que permite que o documento legislativo mais importante de um país, a Constituição, seja modificado depois de promulgado. Ele busca assegurar que a Constituição acompanhe as transformações políticas, econômicas e sociais vividas pela nação, ao mesmo tempo em que conserva os aspectos e os valores de sua essência. Nesse sentido, não é à toa que existam certas matérias sobre as quais os legisladores não poderão realizar quaisquer alterações: a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes, e os direitos e as garantias individuais não poderiam ser modificados, pois, uma vez que alterados, descaracterizariam a Constituição tal qual ela realmente é.

Essas propostas poderão ser apresentadas pelo Presidente da República, por pelo menos um terço da Câmara ou do Senado Federal, ou por mais da metade das Assembleias Legislativas da União (cada uma delas manifestando-se pela maioria relativa dos seus membros).

Depois de apresentadas, percorrem um caminho mais longo do que as leis ordinárias até que sejam aprovadas ou rejeitadas. Durante o processo legislativo, passam pelas Comissões de Constituição e Justiça (CCJ) da Câmara e do Senado e são votadas, em dois turnos, nas duas Casas.

Qual é o objetivo da PEC 241?

A PEC 241/2016 foi proposta em junho pelo Poder Executivo. Segundo Henrique Meirelles e Dyogo de Oliveira, ministros da Economia e do Planejamento, respectivamente, seu objetivo é “reverter, no horizonte de médio e de longo prazo, o quadro de agudo desequilíbrio fiscal em que nos últimos anos foi colocado o Governo Federal” através da instituição de um Novo Regime Fiscal.

“Faz-se necessária mudança de rumos nas contas públicas, para que o País consiga, com a maior brevidade possível, restabelecer a confiança na sustentabilidade dos gastos e da dívida pública” – Henrique Meirelles e Dyogo de Oliveira sobre a necessidade da PEC 241/2016

Os ministros advogam (colocando Michel Temer em posição de vítima da incapacidade alheia) que “corrigir o equilíbrio das contas públicas é condição necessária para retirar a economia brasileira da situação crítica que Vossa Excelência recebeu ao assumir a Presidência da República”. Para eles, a PEC deverá estabilizar o crescimento da dívida pública primária de modo a conter os gastos públicos. 

O que a PEC 241 estabelece?

Para frear a crescente trajetória dos gastos públicos (incompatíveis com a arrecadação), a PEC propõe fixar um “teto” sobre as despesas primárias do Estado. O limite é fixado por 20 exercícios fiscais (20 anos, portanto) e estabelece que as despesas do ano em questão devem corresponder às do ano anterior corrigidas pelo IPCA (Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo).

Para 2017, portanto, os gastos públicos deverão corresponder aos de 2016 corrigidos pela inflação. Da mesma forma, os de 2018 corresponderão aos de 2017 reajustados, os de 2019 aos de 2018, e assim por diante (a regra não valerá nesse ano só para investimentos em saúde e educação, áreas que obedecerão à regra somente a partir do ano que vem). No entanto, uma vez que a correção pelo IPCA não cria aumento real, apenas iguala o valor da moeda de um ano ao precedente, as despesas federais ficarão congeladas enquanto for vigente a PEC do Teto.

Imagine que você, leitor, possuísse R$ 1.000,00 em 2016. Com a virada do ano, em 2017, esse valor deveria sofrer um reajuste de, por exemplo, 10%, e você restaria com R$ 1.100,00.

Cem reais mais rico? É isso mesmo? Não.

O aumento sofrido não foi real, mas apenas aparente. Se com seus R$ 1.000,00 você conseguiria comprar um produto X em 2016, em 2017 seus mil reais não seriam suficientes para comprá-lo. Nessas condições, seus R$ 1.000,00 iniciais serão iguais aos seus R$ 1.100,00 finais. O que a correção inflacionária faz, portanto, é criar uma equivalência entre os valores das moedas entre um ano e outro.

Com a PEC do Teto o exemplo é o mesmo: se não há aumento real algum, apenas uma correção de valor, há congelamento de recursos.

O Novo Regime Fiscal, prevê a proposta, poderá ser alterado apenas a partir do décimo exercício fiscal depois de vigente. Assim, depois 10 anos de sua aplicação, o Presidente em questão poderia alterar o método de correção dos limites através de projeto de um outro lei.

O cenário econômico

1. Dívida pública

Segundo o Tesouro Nacional, de 2013 até novembro de 2016, as maiores execuções de despesas do Governo Federal foram sobre encargos especiais, previdência social e saúde, nesta ordem. Esse cenário se repete há pelo menos 3 anos (os dados do Portal da Transparência só vão até 2013) e é impressionante: especialmente em 2016, aproximadamente 70% dos gastos federais foram direcionados a encargos especiais.

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A despesas variadas, como as destinadas à cooperação internacional e às dívidas interna e externa, é que se dá o nome de encargos especiais. No Brasil, no entanto, falar em tais encargos praticamente sinônimo de dívida pública. Em 2016, dos R$ 1,1 trilhão de reais gastos com os encargos, 80% deles foram direcionados à dívida pública interna (representados abaixo pelos dois setores mais escuros à direita). Se adicionássemos a essa conta os valores da dívida externa, a porcentagem dilataria-se ainda mais.

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Ocorre que, ano a ano, o dinheiro que o Estado possuía para sanar suas dívidas foi tornando-se cada vez mais escasso, insuficiente (motivo pelo qual se diz que a necessidade líquida de financiamento do Governo aumentou). No período de 2012 a 2015, ela cresceu em 49% (de R$ 312 bilhões para R$ 615,8 bilhões), o que significa que, se em 2012 eram precisos 312 bilhões para acabar com a dívida, em 2015 já eram precisos 615,8 bilhões.

2. Resultado Primário

Resultado primário é o nome que se dá à diferença entre as receitas e as despesas primárias do Governo. Quando essa diferença é positiva – e, portanto, “sobra” dinheiro – temos superávit; da mesma forma, quando é negativa – falta dinheiro – verifica-se um déficit. Em uma metáfora grosseira (que me perdoem os economistas), o superávit ocorrerá quando, ao final do mês, ainda restar salário, depois que você pagou suas contas. Quando sua renda não for suficiente para quitar suas obrigações, você terá gasto mais do que possuía, e, portanto, registrará um déficit.

Comumente, ao invés de ser analisado individualmente, o resultado primário é visto em relação ao PIB (Produto Interno Bruto) de determinado país. Como ele reflete na quantidade de dinheiro que o Governo deve ou deixa de dever, é interessante colocá-lo percentualmente em relação ao PIB para que se possa compreender as dimensões da dívida pública. “Uma relação elevada e crescente entre a dívida pública e o PIB”, por exemplo, “indica que o governo poderá enfrentar dificuldades para refinanciá-la ou para pagá-la no futuro”, uma vez que os gastos mostram-se superiores à receita.

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A queda do resultado primário perseguiu todos os governos Dilma. Se em 2011, ano de seu primeiro mandato, fechou as contas com o PIB em 2,8%, em 2015, inauguração do segundo, teve um déficit de -1,7%. São dados condizentes com os altos gastos com a dívida pública, incompatíveis com a arrecadação nacional, um descompasso entre receita e despesa.

3. Inflação

A inflação pode ser medida de diferentes formas e com múltiplos focos, mas o índice oficial do Brasil é o IPCA (Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo). De responsabilidade do IBGE, é usado para avaliar a variação dos preços das cestas de consumo das famílias e, dessa forma, analisar o impacto dessas flutuações sobre o custo de vida da população.

Até 2014, ano das eleições presidenciais, Dilma Roussef conseguiu segurar a inflação o máximo que pode. Embora tenha pago um preço alto depois, conseguiu fechar o ano com 6,41%. Depois de reeleita, no entanto, o elefante saiu de trás das cortinas e estava claro no meio da sala: a inflação, a galope, disparou aos 10,76%.

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IPCA (Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo) – Índice acumulado no ano, de 2011 a 2016. Fonte: IBGE.

Para compreendermos melhor seus efeitos sobre a vida da população, vamos a um exemplo prático: se a inflação de um país for de 2% ao mês, isso significa que o pão que eu comprei em fevereiro estará 2% mais caro em março. Assim, se com 1 real eu comprava um pãozinho no segundo mês do ano, para comprá-lo no terceiro, eu precisaria de mais dinheiro.

O que o gráfico acima nos mostra é um crescente – embora não acentuado – aumento no custo de vida da população, fator fundamental para definir o contentamento ou descontentamento popular em relação a um governo.

Por que defendem a PEC?

A pergunta que intitula esta subseção pode parecer retórica considerando os dados expostos acerca da condição financeira do país. Por que não defender a PEC quando as contas públicas estão deficitárias? Quando já se pensou na insolvência do Brasil como uma possibilidade nem tão distante?

De fato, para os partidários do projeto, é essa a lógica que prevalece: se há um descompasso entre os gastos e as arrecadações, o mais lógico é realizar um corte de gastos para extinguir a sangria e retomar o crescimento econômico. O problema dessa forma de pensar reside na arbitrariedade das restrições, pensadas com pouco cuidado e sem compromisso com o desenvolvimento social.

Para Meirelles, atual Ministro da Fazenda, “não há possibilidade de prosseguir economicamente no Brasil gastando muito mais do que a sociedade pode pagar”: é preciso atacar os gastos, ao invés de enrolar-se com formas de aumentar a receita (formas que, devido à situação fiscal do país, acabariam mostrando-se ineficazes).

Meirelles, assim como outros representantes do Governo, defende que o corte nos gastos não é prejudicial, uma vez que, para ele, o que importa não é a quantidade, mas a qualidade das despesas. Significa dizer que é preciso otimizar os gastos, de modo que o capital reduzido após os cortes seja tão eficaz quanto os recursos menos restritos. Para o ministro, trata-se de uma medida que obriga os agentes públicos a utilizarem seus recursos da forma mais responsável possível.

Os defensores da PEC 241 veem-na como o “único caminho para a recuperação da confiança” doméstica e internacional sobre o Brasil, uma medida que traria segurança aos investidores e consequentes investimentos que reaqueceriam a economia nacional. Geraria novos postos de trabalho, aumentaria o poder de consumo, reduziria a inflação, aumentaria a capacidade produtiva e assim por diante.

“[…] esse instrumento é essencial para recolocar a economia em trajetória de crescimento, com geração de renda e empregos […]”

Para eles, limitar as despesas aos valores gastos nos exercícios anteriores não implicará em um congelamento de recursos, muito menos nas áreas de saúde e educação. Mansueto Almeida, secretário de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda, em entrevista ao Planalto, por exemplo, explicou como os gastos, na verdade, aumentariam nos dois setores.

Edmar Bacha, um dos pais do Plano Real, é outro que também vê a PEC com bons olhos. Para ele, a situação em que chegamos não permite qualquer outra forma de medida, se não esta. Trata-se da única maneira de conter a dívida pública ao mesmo tempo que se retomam os investimentos.

Para Bacha, um dos pontos estratégicos da PEC é sua extensão temporal. Os 20 (ou 10) anos de vigência têm tamanha importância porque gerenciam as expectativas, mostrando ao mundo que o Brasil criou um compromisso extenso e sério. Dessa forma, busca assegurar que seus planos terão duração longa o suficiente, de modo a reconquistas a confiança dos investidores.

“[…] o que a PEC faz é criar expectativas favoráveis sobre o reequilíbrio das contas públicas” – Edmar Bacha para o El País

Dizem eles que realizar um corte geral ao invés de restrições específicas (como o caso da previdência social) é importante enquanto medida de austeridade: trata-se de uma forma de limitar os gastos públicos de forma abrangente e altera a lógica das despesas federais. Bacha explica:”[…] a PEC do teto […] força o sistema político a resolver os conflitos que se estabelecem no orçamento com base na capacidade efetiva que o Governo tem de arrecadar impostos e não mais simplesmente no desejo de políticos de gastar o que eles não têm“.
A PEC 55 (ou PEC 241), portanto, seria uma medida imprescindível ao desenvolvimento brasileiro. Ao alterar a lógica dos gastos, estabelecer limites claros e retomar a confiança dos investidores nacionais e internacionais, seria a única alternativa para salvar o Brasil da insolvência futura.

Por que repudiam a PEC?

Os críticos da PEC são numerosos, mas não compõem maioria parlamentar – não é à toa que a proposta passou com facilidade em todas as etapas do processo legislativo.  Preocupam-se, sobretudo, com o futuro de áreas como saúde e educação: para eles, restringir os recursos sobre educação significa fadar as gerações que, em 10, 20 anos, serão população economicamente ativa e limitar os gastos em saúde representa condenar à inércia do fracasso o já incapaz Sistema Único de Saúde (SUS).

Rebatendo os governistas, dizem que o congelamento de recursos gerado pela aplicação da PEC é real, não “fantasia da oposição”. Como já explicado anteriormente (ver “O que ela estabelece?”), indicam que o ajuste dos gastos de um exercício fiscal ao seguinte não correspondem a um aumento real de verba, mas, sim, como o nome já diz, a um reajuste de valores.

Para melhor vislumbrar o que o congelamento dos gastos significaria nessas áreas, o gráfico a seguir compara os valores investidos em educação e saúde, de 2006 a 2015, com aqueles que seriam empregados caso a PEC estivesse em vigor nesse período. No caso da educação, a diferença teria sido de R$ 384,5 bilhões, enquanto no da saúde seria de R$ 290,8 bilhões.

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Gráfico veiculado pela Carta Capital em “Entenda o que está em jogo com a PEC 241”. Clique aqui para acessar.

Refutando Meirelles, os contrários à PEC dizem que não será a mudança de quantidade de recursos que influenciará na qualidade de sua aplicação, afinal, não são os cortes que farão dos agentes públicos excelentes administradores do dia para a noite. Os que não tinham uma boa gestão não passarão, por passe de mágica, a fazer milagres com os recursos reduzidos – muito pelo contrário.

No mesmo sentido da oposição, Philip Alson, relator especial do Conselho de Direitos Humanos da ONU, antes mesmo de sua aprovação, criticou a PEC dos Gastos. Para ele, a emenda bloquearia os gastos em “níveis inadequados”, colocando “toda uma geração futura em risco”. Suas medidas acabariam por colocar o Brasil “em uma categoria única em matéria de retrocesso social”.

Alson também falou sobre o excessivo tempo de vigência da PEC. Em 20 anos o cenário do país sofrerá diversas mudanças econômicas e políticas, o que significa que uma medida tão rígida e tão longa não será capaz de se adaptar às novas realidades. Mesmo que o Brasil retome seu crescimento, “o Estado já vai ter decidido congelar a aplicação de recursos em setores considerados críticos e que já não atendem a população como deveriam”.  

Diferentemente de outros países que já adotaram políticas semelhantes, o Brasil não conta com as chamadas cláusulas de escape, autorizações que flexibilizam a aplicação da ordem fiscal em caso de mudança de cenário econômico. Por aqui, o teto estabelecido não depende do crescimento da economia. O vácuo criado entre o limite de gastos e o PIB é grandemente criticado pelos opositores da PEC.

Os críticos também apontam não ser apenas o crescimento econômico que a emenda não acompanha. Segundo Laura Carvalho, professora da FEA-USP, estabelecer uma medida que congele recursos por 20 anos significa ignorar a natureza própria inflação. A inflação responde a fatores diferentes a cada ano, de modo que não adiante falar em uma luta estática contra um elemento dinâmico – a desvalorização da moeda.

Conclusão

A situação fiscal na qual o Brasil colocou-se é preocupante. Embora ainda assegure sua posição de gigante latino americano, os níveis de confiança para investimento caíram conforme tombou também a qualidade de vida dos cidadãos. Com o desemprego e as constantes altas na inflação, os que mais sofrem são justamente aqueles que dependem de cada centavo do investimento público, mas que, ao mesmo tempo, dependem da retomada de crescimento do país.

É inegável que uma política de contenção de gastos é necessária, ainda mais se aliada com medidas de reaquecimento do mercado. Acreditar, no entanto, que congelar despesas indiscriminadamente, sem cuidado algum, é uma excelente ideia só pode partir de uma cabeça que jamais dependeu do Estado para garantia de coisas tão essenciais e basais como saúde e educação.

A PEC só é uma má ideia, porque pende ao extremo oposto da inação. Defender que os gastos deveriam continuar como vinham sendo feitos é tão irresponsável quanto acreditar na degolação das despesas públicas. O meio termo, como sempre, apresenta a melhor das ideias não porque faz parte do time dos “em cima do muro”, mas porque corresponde à resposta mais ponderada.

É muito fácil defender projetos como os da emenda, quando o congelamento dos investimentos atinge apenas alguns números distantes, sem rosto, nome ou identidade. Pode ser que as medidas de austeridade chamem, sim, a confiança de investidores, e retomem o crescimento nacional eventualmente. Ocorre que está em jogo o custo da manipulação de tantos números e cálculos difíceis: a vida de milhões de brasileiros.

Negar categoricamente a eficácia da PEC é, além de profundamente técnico, ineficaz. Essa discussão faz sentido apenas aos que creem de maneira dogmática que os fins justificam os meios: se os cortes reviverem a atividade econômica brasileira nas próximas décadas, pouco importa quem se prejudique no caminho.

Mesmo essa abordagem mais pragmática não se livra de um problema objetivo: a desaceleração dos investimentos em áreas historicamente carentes, como saúde e educação, significa fadar as gerações que estão por vir ao abandono do Estado.

É possível que em um, dois, três mandatos por vir, algum presidente mais moderado decida propôr outra emenda constitucional que derrube a do Teto. Até lá, no entanto, continuará vigorando a antiga dinâmica do ‘eu’ em detrimento do ‘eles’, muita água já terá passado por baixo do rio – e muitos se afogarão no caminho.

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